서울시, “코로나 방역 격려 차원으로 적법한 직무상행위이다”

시민단체, “서울시 소속이 아닌 직원들에게 포상금 지원은 선거법과 부패방지법 위반이다”

서울시가 작년 1월에 코로나 방역과 관련하여 서울시 25개 구청의 간호·보건직에게 1인당 400만원의 포상금(총51억3200만원)을 지급한 것외에 추가로 각 구청의 일반직원들에게도 사기진작 목적으로 50억원의 포상금을 지원한 것에 대해 시민단체가 지방선거를 겨냥한 선심성 행정이라며 문제제기를 하고 나섰다.

행정감시시민단체인 위례시민연대, 서울시, 서울시 자치구 등에 따르면, 서울시는 작년 1월 코로나 방역 포상금을 간호·보건직이 아닌 직원들에게도 줄 수 있도록 지급기준을 변경하여 자치구에 시달하고 서울시 특별조정교부금 50억원(자치구당 2억원)을 포상금 용도로 내려보냈다. 시민연대는 이러한 서울시의 소속직원 아닌 구청직원들을 격려하기 위한 포상금 용도의 특별조정교부금 사용과 관련하여 서울시 공무원들이 공직선거법, 부패방지법 등을 위반한 것으로 보인다며 국민권익위원회와 서울시 선거관리위원회에 신고하였다.

◇ 권익위가 서울시 등에 특별조정교부금으로 복리후생이나 포상금 용도 사용은 위법함을 통보하고 시정권고한 적 있어

서울시는 ‘서울특별시 자치구의 재원조정에 관한 조례’에 따라 특별조정교부금을 적법하게 자치구에 교부하였기 때문에 문제될 것이 전혀 없다는 입장이다. 그러나 2021년 8월 국민권익위원회는 ‘눈 먼 돈’으로 불리며 방만하게 운용된다는 지적을 받아온 지자체 특별조정교부금의 사용실태를 조사하고 지방자치단체 특별조정교부금 투명성 제고 방안을 행정안전부와 서울시를 비롯한 15개 광역지방자치단체에 시달하였는데, 외부 전문가가 참여하는 특별조정교부금 위원회를 신설하는 방안을 조례에 반영하는 등 6가지 권고사항에 대한 조치결과를 권익위에 통보해 달라고 요청하였고 서울시 자치행정과는 2022년 4월에 특별조정교부금 위원회 신설을 제외하고 나머지 5개 사항의 이행완료를 통보했다. 중요한 것은 권익위가 서울시 등에 시달한 내용과 보도자료에 위법·부당한 사례로 특조금을 공무원 등의 복리후생 목적이나 포상금으로 사용한 사례가 중요하게 소개되어 있다는 사실이다.

시민연대 관계자는 정보공개청구로 전국을 조사한 결과 2019년부터 2022년 8월까지 서울시처럼 특조금을 관내 지자체 소속직원들을 격려하기 위한 포상금 용도로 교부한 사례가 없으며, 서울시를 제외한 전국 광역시도의 예산담당부서들은 위례시민연대의 국민신문고 질의에 모두 특별조정교부금을 포상금으로 사용하는 것은 부적절하여 특별조정교부금을 포상금으로 사용한 적이 없다는 답변을 보내왔다고 밝혔다. 충북도 예산담당관은 “조정교부금은 광역자치단체가 관내 기초자치단체간 재정불균형을 해소하기 위해 지방세 일부를 교부하는 제도이다. 국민권익위원회(사회제도개선과-2564, 2021.8.10.)에서 특별조정교부금을 포상금 용도로 교부하거나 시군에서 재정인센티브로 받은 교부금을 포상금으로 지급하는 것은 부적정 집행사례로 확인하였다. 이에 따라 우리 도에서는 포상금 용도로 특별조정교부금을 교부한 내역이 없다”라고 밝혔다.

◇ 서울시 “적법한 직무상행위이다” : 시민단체, “선거법상 기부행위이다”

서울시는 자치구의 간호·보건직 직원들에게만 1인당 400만원을 포상한 것은 다른 직렬의 직원들과의 형평성에 맞지 않는다는 요구가 있어서 본연의 업무 외에 코로나 방역 관련 격무에 시달리는 자치구의 모든 직원들의 사기를 높이려는 차원이었다고 해명한 부분에 대해 위례시민연대 관계자는 “자치구의 간호·보건직의 인사는 서울시장과 구청장이 통합관리하지만 일반직원은 서울시장이 관여하지 못한다. 자치구의 조직관리 및 직원 근무기강은 자치구의 고유업무이므로 시장이 간섭할 사항이 아니다. 서울시 자치구들은 매년 일반회계 순세계잉여금이 5백억~2천억원이나 된다. 일반직원 포상이 반드시 필요하다면 자치구들 스스로 자체예산으로 쓰면 되는 일이다. 그리고 지자체 직원 상당수가 코로나 방역 관련 업무에 투입된 것은 다른 지역도 마찬가지이다. 전국 광역시도를 조사해 보았는데 전북도가 2021년에 일반예산으로 시·군의 보건소와 재난부서에 포상금 6200만원을 지원한 경우 외에 일반부서 직원들에게 어떠한 재원으로도 코로나 방역 포상금을 준 사례는 확인할 수 없었다. 전례없는 규모의 격려성 금품이니만큼 서울 관악구, 동작구, 성동구, 영등포구, 용산구, 금천구, 서초구 등의 판단처럼 선거 이후에 지원하였으면 최소한 선거법 위반 논란은 피할 수 있지 않았겠느냐”고 말했다.

시민연대는 백보양보하여 설령 서울시의 특조금 교부 행위가 서울시 자치구의 재원조정 조례나 법령에 근거한 것으로 공직선거법 제112조 제2항 제4호 나목(지방자치단체가 자체사업계획과 예산으로 대상·방법·범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례에 의한 금품제공행위)에 해당된다 손치더라도, 자치구의 신청이 없는데도 자치구 소속 일반직원들의 포상금 용도로 특조금액을 25억원으로 책정하였다가 다시 2배로 늘려 50억원으로 변경하고 통상적인 관례에 비해 포상대상 범위를 대폭 확대하는 등 객관적 근거없이 금액과 포상대상을 결정하여 특조금을 교부한 것은 종전의 관례에 벗어나 「공직선거법」 제112조 제4항 제1호(종전의 대상·방법·범위·시기 등을 법령 또는 조례의 제정 또는 개정 없이 확대 변경하는 경우)에 해당하므로 명백히 기부행위에 해당한다고 주장하고 있다. 대부분의 자치구들은 서울시가 교부한 특조금을 대부분 거의 전 직원에게 일률적으로 포상금으로 지급하였다.

선거법상 직무상행위에 관하여 선거법 전문변호사는 "법적 근거가 있다고 하여 무조건 직무상행위에 해당한다고 볼 수 없고 (1) 해당 사업비의 지출이 법령이나 조례에 정한 절차를 위반하거나 (2) 해당 사업비의 지출이 지자체장 본인의 선거와 시간적으로 근접하거나 (3) 해당 사업비의 지출이 계속성 없이 일회성에 그치거나 (4) 공익성이 현저히 떨어지는 경우 등에는 기부행위에 해당할 여지가 크다."라는 의견이다. 

대법원은 강원도 속초시가 2001. 12. 18.경 「2002년 동계부업대학생 활용계획」을 수립하고 그 무렵 속초시 대학생들로부터 부업희망 신청을 받아 종전의 인원보다 늘려 신청 대학생 284명 전원을 채용한 다음, 2002. 1. 8.경부터 2002. 2. 5.경까지 공공시설 외에 민간 복지시설, 보육시설, 영세업체 등에 배치하여 실제로 근무한 대학생들에게 대가를 준 것은 선거에 임박하여  2002. 6. 13. 지방선거에 영항을 준 기부행위에 해당한다고 판단한 사례가 있다(대법원 2003도4778).

서울시는 전국 광역시도들 중에서 서울시만 권익위의 지적을 수용하지 않고 특조금을 위법부당하게 사용한 것은 선거법상 기부행위에 해당한다는 지적에 대해  “서울시 자치구의 재원조정 조례에 따라 자치구에 적법하게 교부되었음을 알려드립니다”라고만 짧게 답변하였다.

이밖에도 위례시민연대는 서울시가 2021. 7. 29. 자치구의 주민센터, 보건소, 자치행정과 직원들에게 업무추진비 성격의 격려금 20억2500만원을 특조금으로 지원한 것도 문제가 있어 보여 선관위와 권익위에 작년 9월에 신고하였다고 밝혔다. 현재 이 사건들은 양 기관에서 7개월째 조사중이다. 서울시선관위 관계자는 사실관계 조사를 마무리하고 신중히 법리검토 중이라고 밝혔다. 시민연대 측은 “구청 직원 격려는 구청장들에게 맡기고 서울시는 방역시스템 개선 등 서울시 본연의 업무에 전념하라”라고 일침하였다.